建立高職院校生均撥款制度是國家提高高職教育保障水平的重要部署,，對于整體提升高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量,、推動(dòng)高職教育特色發(fā)展和高水平發(fā)展具有十分重要的意義。不久前,，教育部通報(bào)了2016年各地高職生均撥款制度的建設(shè)情況,；近日，《2017中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》又發(fā)布了各地公辦高職院校年生均財(cái)政撥款水平區(qū)間分布情況,。從通報(bào)內(nèi)容和發(fā)布數(shù)據(jù)看,，各地高職生均撥款制度推進(jìn)步伐不一、水平高低不齊,，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)還面臨著四重挑戰(zhàn),。
挑戰(zhàn)一：省級政府統(tǒng)籌能力有待提高。從目前執(zhí)行情況看,，省級政府在高職生均撥款制度落實(shí)上的統(tǒng)籌作用尚需進(jìn)一步加強(qiáng),。通報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全國32個(gè)省級區(qū)域都承接了建立生均撥款制度的任務(wù),，但部分省份主動(dòng)性不夠,，省份之間推進(jìn)進(jìn)度不一，且已啟動(dòng)省份的生均撥款政策覆蓋面窄,，缺少對區(qū)域內(nèi)地市政府建立完善高職生均撥款制度的統(tǒng)籌,。今年的高職質(zhì)量年報(bào)也顯示,，2016年超過60%的公辦高職院校年生均財(cái)政撥款低于12000元，245所獨(dú)立設(shè)置的民辦高職院校中僅有146所院校享受財(cái)政撥款且大多數(shù)不到2000元,，距離“2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平不低于12000元”的目標(biāo)差距較大,，亟待省級政府統(tǒng)籌發(fā)力。
挑戰(zhàn)二：地市級政府（單位）投入乏力,。目前,，全國1359所高職院校有近三分之一為地市級政府（單位）舉辦，從各校發(fā)布的質(zhì)量報(bào)告來看,，2016年有超過200所地市級政府（單位）舉辦的公辦高職院校年生均財(cái)政撥款水平低于12000元，其中40%院校的年生均財(cái)政撥款水平低于8000元,。而地方普通高等本科學(xué)校早在2014年生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)就已達(dá)到16850元,，高職院校依舊是地市財(cái)政投入的薄弱環(huán)節(jié)。
挑戰(zhàn)三：政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在偏差,。一方面,，部分地方生均撥款標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較低，對后期的年生均財(cái)政撥款水平?jīng)]有給出明確標(biāo)準(zhǔn),；另一方面,，各地年生均財(cái)政撥款水平的計(jì)算口徑存在差異。雖然教育部,、財(cái)政部的相關(guān)文件已對“年生均財(cái)政撥款水平”進(jìn)行了明確定義,，但還是有個(gè)別地方在制定政策時(shí)仍根據(jù)本地財(cái)力投入情況解讀生均標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算口徑，這也就意味著相當(dāng)一部分高職院校的年生均撥款其實(shí)并不達(dá)標(biāo),。還有地方在出臺(tái)的政策文本中對年生均財(cái)政撥款水平的計(jì)算口徑定義不明,，使年生均財(cái)政撥款水平計(jì)算模糊不清，為管理和評價(jià)帶來了難度,。
挑戰(zhàn)四：激勵(lì)導(dǎo)向作用還未有效發(fā)揮,。2014年起，中央財(cái)政根據(jù)各地生均撥款制度的建立完善情況,、事業(yè)改革發(fā)展績效,、經(jīng)費(fèi)投入努力程度和經(jīng)費(fèi)管理情況等因素給予高職教育綜合獎(jiǎng)補(bǔ)，由地方統(tǒng)籌用于全省高職院校的改革發(fā)展,。這使地方政府手中不僅有了“標(biāo)尺”,，更有了“戒尺”，但目前一些地方政府還沒將國家財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用有效發(fā)揮出來,，有近三成省份對地市級政府（單位）生均撥款制度的落實(shí)賞罰不明,，沒有參照中央財(cái)政綜合獎(jiǎng)補(bǔ)的分配方式結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，而制定了獎(jiǎng)補(bǔ)辦法的省份大部分也還沒有進(jìn)一步制定具體實(shí)施的路線圖和任務(wù)書,，可操作性不強(qiáng)或難落地,。
高職教育質(zhì)量要提升,，經(jīng)費(fèi)保障是關(guān)鍵。生均撥款制度的建立健全等不得,、慢不得,、更虛不得，各地要從整體提高現(xiàn)代職業(yè)教育辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的高度用心,、用力,，才能真正將高職教育生均撥款制度落地、落細(xì),、落實(shí),。
一是牽好“牛鼻子”：加大統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化政策剛性要求,。要推動(dòng)生均經(jīng)費(fèi)撥款制度取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,，作為統(tǒng)籌責(zé)任主體的省級政府首先要挑起大梁，通過生均撥款這個(gè)“牛鼻子”進(jìn)行省級層面的通盤謀劃,。首先,，要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加快制度的建立健全,。根據(jù)相關(guān)文件精神和各省實(shí)際情況及時(shí)對現(xiàn)行生均撥款制度中不合理,、不適用的內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)，對高職生均撥款進(jìn)行細(xì)化的闡述和推進(jìn),，縮短制度的“滯后時(shí)間”,。其次，要保證政策的全面覆蓋,。各省制定的高職生均撥款制度不能只針對省屬公辦高職院校,，而要覆蓋區(qū)域內(nèi)所有獨(dú)立設(shè)置的公辦高職院校，有條件的省份應(yīng)不斷擴(kuò)大政策的覆蓋面,，縮小區(qū)域間高職教育發(fā)展的不平衡和區(qū)域內(nèi)高職院校發(fā)展的不平衡,。再其次，要逐層落實(shí),，確保政令暢通,、決策落地生根。省級政府要在制定適用于地市級政府（單位）政策的基礎(chǔ)上,，明確執(zhí)行的時(shí)間表和任務(wù)書,，并提出剛性的督辦要求，使落實(shí)高職生均撥款制度成為各地市級政府（單位）的重要擔(dān)當(dāng),。
二是打好“組合拳”：加大投入力度,，確保經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長。既要堅(jiān)持政府投入的主渠道作用,，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),，不斷加大財(cái)政投入力度,，也要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入,，以多元投入的“組合拳”促進(jìn)高職教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長,。一方面，省級政府要盡可能減小生均撥款的“身份差”,，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)或參照當(dāng)?shù)厣鶕芸顦?biāo)準(zhǔn)購買服務(wù)等方式對行業(yè)企業(yè)舉辦的高職院校予以支持,，同時(shí)，舉辦高職院校的地市政府要徹底改變“坐,、等,、靠、要”的思維慣性,，切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任,，整合各級財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),、生均經(jīng)費(fèi)撥款等多項(xiàng)資金，提高教育生均撥款中的高職教育的占比,，改善本地區(qū)高職教育的保障水平,。另一方面，建立省和地市合理分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,，省級層面可對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地市按人均GDP設(shè)置經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例,，各級政府也可以通過購買服務(wù)、混合所有制辦學(xué),、發(fā)展引導(dǎo)基金,、建立健全企業(yè)和個(gè)人對高職教育捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度等分擔(dān)方式調(diào)動(dòng)起全社會(huì)辦職業(yè)教育的積極性。
三是把好“標(biāo)準(zhǔn)尺”：加大對標(biāo)力度,，有效提升執(zhí)行質(zhì)量,。落實(shí)高職生均撥款，對標(biāo)是關(guān)鍵,。只有不折不扣地執(zhí)行“生均撥款水平12000元”這一國家標(biāo)準(zhǔn),，高職生均撥款的執(zhí)行質(zhì)量才能得到有效保證。首先,，省級政府要嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)制定具體目標(biāo),，對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的地市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制訂分階段的達(dá)標(biāo)計(jì)劃，有能力的地方要在此基礎(chǔ)上自我加壓,。其次,，省級政府要擠干生均撥款水平的“水分”，嚴(yán)格按照“國標(biāo)”的計(jì)算口徑核定地方財(cái)政投入生均撥款,，明確生均撥款的構(gòu)成,。再其次,，要明確生均撥款合理增長路徑和模式，要通過多指標(biāo)參數(shù)設(shè)計(jì)兼具公平和績效的精細(xì)化撥款辦法,，針對不同類型學(xué)校,、不同專業(yè)進(jìn)一步細(xì)分生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，實(shí)行分類支持,，體現(xiàn)差異化撥款導(dǎo)向,，使新的制度符合新情況、解決新問題,。
四是用好“加減法”：加大獎(jiǎng)懲力度,，發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用。各地要盡快建立起能一把尺子量到底的獎(jiǎng)懲機(jī)制,，通過撥款標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)和改革績效獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用,。一是科學(xué)制定獎(jiǎng)補(bǔ)辦法。參照中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配方式并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H,，形成覆蓋全省份高職院校的綜合獎(jiǎng)補(bǔ)辦法,，同時(shí)，在管理上設(shè)好“紅線”,，嚴(yán)禁地市以其他名義截留,、挪用專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并適度平衡由于隸屬不同所導(dǎo)致的院校間的撥款差異,，有條件的地方可在獎(jiǎng)補(bǔ)中考慮安排一定比例的經(jīng)費(fèi)用于獎(jiǎng)勵(lì)民辦高職院校,、行企所屬高職院校生均撥款的增加部分。二是做到賞罰分明,。對落實(shí)情況較好的地區(qū)要在獎(jiǎng)補(bǔ)中體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì),，對落實(shí)不到位的地方政府要有逆向的激勵(lì)手段，通過形式上的“減法”帶來本質(zhì)上的“加法”,，同時(shí),，要全程問效，加快制定績效評價(jià)方案,，尤其是對投入不足,、辦學(xué)質(zhì)量低的院校，要發(fā)揮招生指標(biāo)等杠桿作用,，通過對辦學(xué)規(guī)模做“減法”來倒逼投入水平做“加法”,，促進(jìn)院校的績效化發(fā)展。三是要兼顧落后,。在政策設(shè)置中要適當(dāng)向財(cái)政水平相對薄弱的地市傾斜,，加大這些地區(qū)資金分配權(quán)重，防止出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,。（作者：楊劍靜,，來源：《中國教育報(bào)》2017年9月12日12版）
